党的十八大以来，我国民办教育保持稳中有进的良好发展态势，党的十九大报告强调要“支持和规范社会力量办学”。据统计，2018年底，我国共有各类民办学校18.35万所，在校学生达到5378万人，分别超过全国学校数及在校生数的1/3和1/6［1］。民办教育已经成为我国教育事业的重要增长点和促进教育改革的重要力量，被认为是“新时期改革开放的一项标志性成果”。

国家提出实行民办学校分类管理，在2016年修订了《民办教育促进法》，举办者对非营利性或者营利性民办学校拥有自主选择权。教育部会同有关部门颁布了《民办学校分类实施细则》，积极落实民办学校分类管理，采取基于公平而有差别的扶持政策，扶需扶特、扶优扶强，支持两类学校根据各自不同定位，办出特色和水平。截至2019年5月，已有29个省（自治区、直辖市）出台了适用于本地区的地方性政策法规，绝大多数省市都确立了本地区民办教育分类管理过渡期，分类管理改革如火如荼。目前实施民办教育分类管理中面临的难题不少，其中一个很突出的问题就是：目前非营利性学校通过不当关联交易来规避“不取得回报”的违心选择，各种类型的关联交易普遍存在，该如何来加强监管？从实际工作来看，对非营利性学校关联交易的监管机制缺失，监管主体不明确，违法成本低。所以对非营利学校的关联交易监管研究显得格外重要。

理论界对企业的关联交易研究得比较多，国家对企业的关联交易也有明确的监管手段和依据，制定了各种法律法规及制度来予以规范和调整，形成了多部门多角度的监管，实务中也有很成熟的管理经验。但对民办教育领域则存在管理滞后和空白地带，对营利性民办学校，由于只是部分享受税收优惠，可以参照企业来进行管理。本文试图通过对非营利性民办学校关联交易监管的研究，填补该制度建设等方面的缺失，为实际工作提供理论借鉴。

国内学者对非营利民办学校关联交易的研究，主要是从分类管理角度及举办者投资利益需求方面进行研究，缺少从监管者角度来进行问题分析，对关联交易的监管缺失系统化深入研究。本文基于政府管理者角度来防范非公平关联交易的发生，为其他地区管理提供借鉴经验。

非营利性民办学校关联交易类型分析

现阶段，国家大力发展民办教育，为扶持规范民办教育制定了一系列政策及优惠条件，投资办学是我国民办教育发展的基本特征。目前国家提出对民办学校实行分类管理，营利性民办学校实行企业化运作管理，非营利性学校投资者则无法取得投资收益。为了减少学校税收成本，大部分学历教育类民办学校在分管理过程中做出“不要回报”的痛苦选择，但在学校实际运作过程中，却大量运用非公平的关联交易方式，从中获取各自超额收益。对于这些大量的非公平关联交易，由于缺乏有效的监管措施，往往会损害学校、师生等主体的合法权益。在经济运行过程中，关联交易不可避免，国家对其实施严格规范，也就是说是认可的，只要遵循公开、公平、公允等原则。根据企业会计准则规定及非营利民办学校实例调研分析，民办学校的关联交易有如下几种类型：

（一）关联方通过资金借贷获取超额收益

由于条件限制及出于规避风险考虑，大部分非营利学校都属于“轻资产”办学，注册资金极为有限。学校实际运营过程中，如遇到大量资金需求，举办者往往通过各种方式对外对内等进行融资借款。由于是以学校名义借入款项，这时债务人就变成了学校，并由学校支付相关利息，通过该操作模式，举办者完全逃避了出资义务，规避了投资风险。在调研中发现，许多学校的借款，其债权人的身份即是学校投资者等关联方，通过这种左右手互换，债权人身份的关联方取得了明显超市场利率的超额利息收入。据某市民办教育审计底稿资料，2017年至2019年5月某民办小学与其投资企业存在大额资金往来，民办小学转出至其投资企业累计9385万元，其投资企业转入民办小学累计12985万元。这其中的资金往来，大部分即为资金拆借往来。对投资者等关联方来讲，这样的关联交易既无风险，又可取得稳定利息收益，何乐而不为呢？更有甚者，一些民办学校举办者通过学校来进行融资，有偿或无偿挪用资金而将高额利息摊入学校财务费用。如此一来，学校的财务费用大幅增加，明显超出了正常利率水平，损害学校及师生利益。

（二）关联方通过商品销售或劳务服务获取超额利润

一般多为关联方集团化办学，通过成立的教育类咨询服务公司、集团化的后勤保障服务公司、文化用品公司等形式，为民办学校提供各类商品和劳务，以获得单一来源且稳定的收益。课题组在调研过程中发现，有比较多的民办学校其宿舍、食堂等后勤服务采购并未向社会公开招投标，而是交由投资方（举办者）所控制的关联方公司来负责运营管理。部分国际学校，由于其教材的特殊性，更是由其关联方控制的图书文化公司所把控。部分非营利性民办学校的董事及其他高管，都由关联方来担任并领取高额报酬。更有甚者，通过虚假合同套取资金，虚列工资等；也有学校利用集团办学条件，签订托管合同，收取高额管理费。

（三）关联方通过未经市场评估房产租赁获得高额收益

许多民办学校举办者没有很好地履行出资义务，房屋建筑物等均没实际过户到学校；或是由于各种原因，学校并不拥有办学条件，即为前面所提”轻资产”办学，办学所需设备及房屋均需通过租赁解决，这就为关联方寻租提供了可操作空间。由于交易缺乏透明性，无法获得相关市场交易价格，其价格一般由举办者所操控，举办者往往高价将自己所拥有或控制的房屋等固定资产租赁给学校，以获得长久稳定的收益。课题组调研中发现，某市一知名民办小学为某教育集团投资兴办，其校舍即为原企业厂房花费1亿多元改建而来，校园的改建费用由学校自己承担，同时每年再支付举办者不菲的租赁费。

（四）关联方通过其他交易行为，如要求学校为其担保、抵押或是开发项目等形式实现资产的转移

新闻报道中多次出现，民办学校的举办者利用学校商誉或是房产进行抵押担保，为关联方企业或是个人筹集资金，最后由于无法归还借款，导致学校承担担保责任的案例。

非营利性民办学校关联交易监管困难原因分析

（一）非营利性民办学校监管机制缺失

在民办学校分类管理改革的推进过程中，国家出台了《营利性民办学校监督管理实施细则》。在该细则指引下，营利性民办学校执行《中华人民共和国公司法》及有关法律规定、财务会计制度，对其作为企业法人进行监管，管理相对成熟。而非营利性民办学校的举办者由于痛苦选择了“不要回报”的办学模式，其办学收益全部归属学校用于学校办学所需，实实在在符合“非营利性”的属性要求。这一定是和大部分的办学者初衷相违背的，是国家推行分类管理的情况下所做出的违心选择，其必然要通过相关渠道获取投资收益，关联交易是其采取的主要形式。而目前国家对此尚未出台相关的管理文件，对非营利性民办学校管理存在一定的真空地带，由于缺少实质监管制度保障，大量的关联交易有可能给国家、学校、师生等主体的合法权益带来损害。各省目前也都没有制定适用本地区的非营利性民办学校监管规定。

（二）非营利性民办学校职能监管部门不明确、不到位，职责界限不清晰，管理力度不强

非营利性民办学校在设立的时候，根据其所从事业务的不同，审批机关也不相同。根据国家有关规定，县级以上地方人民政府教育行政部门主要审批学前教育、中等及以下学历教育的民办学校设立；县级以上人民政府人力资源社会保障部门审批以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校设立，同时履行备案手续，抄送同级教育行政部门。根据规定，在监管过程中教育行政部门和人力资源社会保障部门必须加强对非营利性民办学校签订的关联交易协议的监管，对长期、反复执行和涉及学校重大利益的协议，要由上述两个设立主管部门对其必要性、合法性、合规性进行审查审计。因此，关联交易的当事人应切实履行关联交易的报批义务，而主管部门则应承担审查职责。

由此明确，教育行政部门和人力资源社会保障部门即是主管部门也是审查主体。但现实中，由于各种原因，主管部门多重视业务管理，轻财务监管，而且并没有明确何种部门对何种学校的关联交易进行审查。在前文提到的审计报告中反映出来的问题，实际上部分原因也就是主管部门监管缺失造成的，反映了主管部门的懒政、不作为。

（三）对不当关联交易的法律后果规定不够完善

《民办教育促进法》及实施条例送审稿中，法律责任部分第62条规定：“民办学校举办者及其实际控制人有下列情形之一的，由主管行政部门或者审批机关责令限期改正，有违法所得，没收违法所得；情节轻微的，记入执业信用档案并可视情节给予1至3年从业禁止，情节较重的，列入失信联合惩戒名单；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。其中列举了不当关联交易行为“与利益关联方发生交易损害国家利益、学校利益和师生权益的”。可以看到，这里只有行政责任和刑事责任，缺少经济赔偿，也缺乏对责任人的经济惩罚性措施，对相关违法行为威慑力度不够。实务中，教育部门组织审计过程中，发现了很多违法违规行为，教育行政部门也只是督促相关学校予以改正，并无实质性的处罚，毫无威慑力度，造成民办学校举办者利用关联交易攫取利益行为泛滥，屡禁不止。如某市在2019年对民办学校的审计中发现大量违规行为，造成学校师生利益损害：2所公办学校长期无偿借用下属民办学校教师，共长期借用民办学校教师17名，并由民办学校负担该部分教师工资薪酬共计890.72万元；审计调查发现，某校通过工会向校内外人员募集投资款2086万元，投资协议约定投资者每年可优先获得12%的回报，且回报率随学校收益的提高而提升。

非营利性民办学校关联交易监管对策建议

民办学校关联交易类型多样、情况复杂，在很长一段时间必定会长期存在下去。前文分析过，关联交易的存在对企业经营发展利弊互现，关键是要在思想上正确对待民办学校中普遍存在的关联交易，既要管，还要放，管放结合。对关联交易合理、合规、公平原则要灵活把握，实务中关联交易大量存在不可避免，这是国家法律所允许的，只要符合原则。要允许举办者利用关联交易来取得合理范围内的收益，也是稳定其办学投资预期，有利于调动举办者办学积极性，有利于学校发展。没有监管的关联交易必然失控，必须要从制度建设入手加强监管，规范非营利民办学校各种关联交易行为，保护学校及师生的合法权益，促进民办教育事业健康发展。

（一）加快制度建设，尽快填补完善法律法规与政策缺失

国家应尽快出台专门的《非营利性民办学校监督管理实施细则》及相关的法律法规、政策文件，对非营利性民办学校关联交易做出具有操作性的特别规定，以加强监管，杜绝非营利性民办学校既借助“非营利”之名获得国家税收优惠和财政扶持等政策红利，又通过各种不当关联交易方式攫取超额利润。2018年重庆市教委、市人力社保局、市民政局、市编办联合下发了《关于印发〈重庆市非营利性民办学校监督管理实施细则〉的通知》，对非营利性民办学校管理的多个方面做出了比较全面的规定。其中对财务管理方面提出了强化监管要求，比如收费公开、资金专项管理、建立和健全非营利性民办学校风险保障机制、相关职能部门的监管职责以及应当建立利益关联方交易的信息披露制度等。

其实，对关联交易的监管重点应该是非营利性民办学校，营利性民办学校由于其关联交易可以由税务机关通过企业所得税法来进行纳税调整，有成熟的规则和实践。在非营利性民办学校现行的免税优惠政策和享受财政资助的公共性质下，政府应该特别重视对于非营利民办学校的监管力度，主要是监管其在办学过程中发生的非公平关联交易行为。各地省级单位可以参照重庆市经验，在此基础上出台非营利性民办学校管理监督细则，为本地区的非营利性民办学校管理提供可操作性的文件。重点要建立健全民办学校的财务管理制度，并加以落实到位。教育部、财政部联合发布的《民办义务教育学校财务管理办法》（征求意见稿），对财务管理工作提出了非常详细的管理措施，只要真正落实到位，加强监管，是能够对不合理的关联交易行为起到规范作用的。

（二）明确非营利性学校关联交易监管主体，强化政府相关部门职能，加大外部监管力度

目前对民办学校的管理职能主要在教育行政部门，但重点在日常的教育教学管理工作，财务监督、审计等方面缺少主观积极性。教育部门、工商行政管理部门、财政税务审计部门和其他相关部门在职责范围内要密切配合，依法对民办学校行使监督管理职权。强化对民办学校资产及财务管理工作的监督，对于民办学校的年度检查及财务审计工作不能流于形式，发现问题要及时进行处理，切不可事不关己高高挂起。如何对非营利性民办学校的关联交易协议进行监管，是主管部门面临的严峻挑战。目前，我国民办学校数量庞大，教育部门不可能全部予以监管到位，浙江省2018年统计由教育部门主管的各类非营利性民办学校已达到了3600家。

笔者建议，一定要建设好大数据平台，建立民办学校专用财务数据上报平台，利用信息化手段，对非营利性民办学校的学费等收入和支出进行监管，重点监控大额资金交易。同时，利用社会力量，委托第三方对非营利性民办学校的财务报告进行专项审计，并公布审计结果，强化第三方的审计责任，制定相关考核政策，并以此作为教育年检、招生指标及财政资金拨款的重要依据。根据民办学校财务管理制度要求，学校与关联方发生关联交易的，应要求民办学校的年度会计报表必须在财务报表附注中充分披露关联方的基本情况、关联交易的类型、内容、定价原则等信息。主管部门在对非营利性民办学校开展年检等工作时，应该以信息披露作为考核指标，实行一票否决制。

非营利性民办学校由于享受了税收优惠政策，基本是零税收征管，目前基本脱离了税务部门的监管。实际上，相对于教育主管部门和人力资源社会保障部门，税务部门对关联交易监管更具有实际操作性，管理手段及方法更加成熟。2018年财政部和国家税务总局下发了《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》。在该文件中明确规定了因不当关联交易导致丧失免税资格的严重后果。我国税务部门在处理非营利组织关联交易方面拥有丰富的实践经验，特别是在处理上市企业关联交易方面具有丰富的理论和实践经验。如果由税务部门来承担对非营利性民办学校的不当关联交易的监管主体更有操作可能性，可以更好地落实国家实现对民办学校分类管理要求工作的推进。建议在《送审稿》的相关条款中增加明确税务部门的监管主体重要地位。教育、工商、财政、税务等多个部门，作为非营利性民办学校的监管主体，必须要建立一个由教育主管部门牵头、多部门分工负责和共同履职的协同监管机制。

上海市民办教育一直走在全国前列，但也没有出台专门针对非营利性民办学校管理的相关文件。2019年12月出台的《上海市人民政府关于加强本市培训机构管理促进培训市场健康发展的意见》（沪府规［2019］43号）第3条即为“健全监管机制”，提出完善统筹管理机制，明确职能分工，各司其职。由教育部门总体牵头协调培训市场综合治理工作，建立多部门联动的培训市场综合治理体系。同时强调行为监管，要求厘清部门监管事权，优化执法机制，明确由市场监管部门集中行使原本由教育、人力资源社会保障、文化旅游、体育、科技、卫生健康等部门依法行使的涉及培训市场的有关行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权，包括行政处罚案件的立案、调查、处罚等。这些对非营利性民办学校的监管机制建立都是有借鉴意义的。

（三）加强非营利性民办学校内部监管，建立内控制度，完善决策机制

关联交易中，学校内部必须要有完备的内部决策机制及相应的监督机制。学校的关联交易，应经决策机构集体讨论，学校决策机构成员要遵守回避制度。可以对决策机构人员构成进行优化，限制举办者及其代表在决策机构人员中的占比，对民办学校人财物等关键岗位实施亲属回避制。在民办学校中加强党组织建设，加强党的领导监督作用。党组织书记应当进入学校决策机构，监事会中应当有党组成员。比如规定出席会议的无关联关系决策机构成员应超过决策机构成员半数以上，无关联关系决策机构成员未达半数以上的，应由学校党组织委派人员出席并表决。民办学校的关联交易虽具有合法性，然而如果想获得教育主管部门和相关监管部门的认可，决策机构在做出决策时还须考虑以下原则：

第一，必要性原则。比如在关联借贷中强调必要性，要求民办学校必须能回答两个问题：一是为什么要借钱；二是为什么要向利益相关人借钱。

第二，非损害原则。即指关联交易不得损害学校及全校师生的合法权益。如果举办者等利用关联交易逐步套走了学校的办学结余，这显然就侵犯到学校的合法权益。

第三，合理性原则。以关联借贷为例，合理性原则首先表现为民办学校因关联借贷所产生的债务在学校的资产中所占的比例要适当，不能影响到学校正常教学运转及发展。合理性原则还表现在民办学校关联借贷中约定的利率是否合理。如果举办者利用关联交易给学校和师生合法权益带来损害的，还应当承担赔偿责任。