营利性民办学校破产退出应该怎么操作？

随着2016年11月7日全国人大常委会对《民办教育促进法》进行第二次修正，打破了我国民办学校管理体制，出现重大变革，我国民办学校正式施行分类管理，第十九条明确规定“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”。不同类型的民办学校将适用不同的管理体制和利益分配模式，在退出机制上也遵循不同的程序规范。此后在2018年12月29日《民办教育促进法》又进行了第三次修正，国务院对《民办教育促进法实施条例》也进行了相应修改。因非营利性民办学校的破产退出多为政策性破产，办学资金来源于财政支出和社会捐赠，而营利性民办学校为市场化破产，按照市场规则来设立、办学和退出，因此本文重点探讨营利性民办学校的破产路径及程序适用。

（一）营利性民办学校破产程序中受教育者的受教育权保护

学校出现破产，最大的受害者就是在校学生。如何在营利性民办学校出现破产情形时对受教育者的受教育权进行保护，是再重视也不为过的问题。从《民办教育促进法》及其实施条例来看，民办学校破产的保护重点区别于一般破产企业，企业破产在于对债权的公平清偿和债务人的合法权利保护，民办学校破产的重点则在于对学生受教育权的保障。

那么，究竟如何在民办学校出现或者可能出现破产情形时对学生的权利进行保护。笔者认为该问题可以从以下几方面入手：

1.给予受教育者充分的自主选择权：留校或转校

出现破产情形的民办学校，并非都立即停止所有的教学活动，在资产负债率不高、有重整和和解价值、有意向投资人或重整方等情况下，即使进入破产程序，管理人仍可根据《企业破产法》第二十五条的规定继续维持教学活动。受教育者可以根据自身意愿，自主选择继续留校接受教育，也可以选择转校，破产程序中的各方，包括不限于债务人学校、审理法院、管理人、其他债权人等均应尊重并执行受教育者的选择。

2.转校学生的债权范围和性质认定

受教育者选择转校，其可以向债务人学校主张的债权内容包括哪些，债权性质如何认定，现行法律并未明确规定。学校出现破产，作为最大受害者的在校学生，对其可主张的债权范围应做更为特殊的保护。营利性民办学校就读的学生一般都会付出较为高昂的教育费用，远远高出公办学校，因为根据《营利性民办学校监督管理实施细则》（教发[2016]20号）第二条规定营利性民办学校可以是幼儿园、高中阶段教育学校、高等学校、成人教育和技能培训类高校，禁止开办实施义务教育阶段的营利性民办学校，排除了九年义务制教育阶段，而且《民办教育促进法》第三十八条规定“营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。”赋予了营利性民办学校收费的自主权。

在债权范围认定上，建议做追溯式认定，即以学期为单位，人民法院受理破产时赋予受教育者选择权，如选择转校，则所在学期已经缴纳的学费、杂费等以周期计算的费用均作为债权，后一学期费用如已缴纳，当然的纳入债权范围。排除书本费、赞助费等一次性支出的费用。

在债权申报上，建议参照《企业破产法》关于职工债权的规定，采用管理人主动查明、公示公告的方式进行，免去受教育者在债权申报举证方面的困扰和责任。在债权性质认定上，《民办教育促进法》第五十九条将“应退受教育者学费、杂费和其他费用”列为第一清偿顺位债权，其次是应发教职工的工资级应缴纳的社会保险费用，最后是偿还其他债务。虽然《企业破产法》第一百一十三条规定了债权清偿顺位，但《民办教育促进法》相较于《企业破产法》为特别法，应适用于特别法优先规则，即应退受教育者学费、杂费和其他费用在破产财产清偿破产费用和共益债务后，应得到优先清偿。此类优先权适用，房地产企业破产案件中的建设工程价款优先权、船舶海工企业破产案件中的船舶优先权等特殊优先权可以例证。

3.保护受教育者受教育权的事前预防措施

即使对受教育者的债权进行了充分、优先的保护，也难免对受教育者的继续受教育权造成损害，如何转学、转学接收学校、课程如何对接等一系列现实问题摆在面前。《民办教育促进法》第五十七条规定：“民办学校终止时，应当妥善安置在校学生。实施义务教育的民办学校终止时，审批机关应当协助学校安排学生继续就学。”实际上该条规定就基本排除了营利性民办学校破产时，审批机关的法定协助义务，因为营利性民办学校禁止开办义务教育阶段的学校。所以在营利性民办学校正式设立招生时就要制定未雨绸缪的制度和做好后手准备，对于出现破产情形后的平稳过度尤其重要。在此方面，可以以日本的做法为参考，在确保各自自主性的前提下同邻近学校签订事前协议，约定在本校出现破产状况时转移本校学生至邻近学校，同时预先准备好所需教师的派遣。

此外，为保障受教育者债权的顺利足额实现，可以探索设立营利性民办学校受教育者债权责任险险种，由学校缴纳保费且规定为法定义务。还可以规定营利性民办学校在每年的盈利中提取一定比例的风险准备金，用于应对未来可能出现的破产情形或其他危机。

（二）营利性民办学校破产程序中的府院联动制度构建

民办学校特别是营利性民办学校从筹备到正式设立到运营，牵涉到多个政府部门的主管、审批、管理，相较于一般企业破产，在府院联动上的需求更加迫切。从《民办教育促进法》及其实施条例、《营利性民办学校监督管理实施细则》《民办学校分类登记实施细则》所规定的行政程序来看，营利性民办学校的主管机关是各级教育部门，登记机关是各级工商部门，审批机关分为举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的为教育部门，举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的为人社部门。此外，营利性民办学校有经营收入和投资人取得收益，必然会涉及到税务部门。

破产可能引发的维稳问题也会涉及到公安部门等近年来，破产实务过程中各地不断出台加强府院联动机制的文件，破产案件的顺利推进离不开地方党委政府的大力支持，已经形成共识，对于民办学校破产案件更是如此。在业已形成的府院联动机制基础上，针对营利性民办学校破产案件的特殊性，笔者建议可以分为事前事中事后三段来体现府院联动的重要作用，在出现破产情形前，以教育部门牵头，工商、人社、税务等部门参加，定期对学校进行监督检查，要求学校定期向本机关出具运营报告，防微杜渐；出现破产情形时，本着“多重整、少清算”的理念，以教育部门牵头，充分发挥招商部门的作用，协调引进意向投资人，争取盘活教学资产，平稳过渡，公安部门妥善处置稳定问题，联动时间上可以根据具体案情确定两周一会或一月一会的固定联席会议加临时会议制度；破产程序终结后，对破产学校的资产接受方或重整投资人继续办学积极主动帮扶，协助办理好办学许可证等证件延续、资产性质和所有权变更手续等，吸取经验教训，避免出现“二次破产”。

（三）营利性民办学校破产中的债权清偿顺位

破产债权数额的认定很重要，但相较之下债权的清偿顺位显得更加重要，是否享有优先权及优先权次序直接决定了债权的清偿比例高低。破产债权清偿顺序的确定，既是法律技术安排问题，又牵涉重大价值判断。债权清偿顺位的确定，往往牵一发而动全身，影响到当事人的利益平衡格局。营利性民办学校破产债权类型在涵盖一般常见企业破产类型基础上，有其特有的债权类型。

梳理营利性民办学校破产中可能出现的债权类型如下：破产费用及共益债务；学校建筑物的建设工程价款；抵押、质押等产生的担保物权债权；应退受教育者学费、杂费和其他费用；应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；税收债权；普通债权（货款、民间借贷、租金等）；劣后债权（惩罚性赔偿、罚款等）。

上述类型的债权清偿顺位如何排列，在法律适用上存在争议。主要争议集中在以下两个方面：

1.受教育者和教职工权利与建设工程价款优先顺位

受教育者和教职工权利是《民办教育促进法》第五十九条规定的优先权类型，建设工程价款债权是《合同法》第二百八十六条和最高人民法院《建设工程价款优先受偿权问题的批复》（法释[2002]16号）规定的优先权类型，二者同时存在于营利性民办学校破产案件中孰先孰后。笔者认为将前者优先于后者受偿更为妥当。