吴华：用历史的眼光看待民办教育发展中存在的问题——旁听张公利案庭审有感

9月23日，我从杭州专程去宿迁参加“张公利案”二审开庭，从下午3点开始到晚上9点宣告休庭，历时6个小时。我作为旁听人员，全程观察了控辩双方的示证和质证以及控辩双方在部分问题上的辩论过程。当公诉人一再强调“合理回报”就是“分红”，当审判长一再强调政府对实施义务教育的民办学校的巨额资助，当公诉人指责当事人违背一审承诺重新上诉，因而建议法庭重判，我的内心是无比悲凉：

• 一是感叹昔日的教育功臣，怎么莫名其妙就面临牢狱之灾！正如张公利在法庭陈述时说的“办学十几年，培养了20万名学生，创建了江苏省四星级高中一所，三星级高中一所，现在我把四所学校几个亿的资产都捐给了政府，我反而成了罪犯，天理何在？公平何在？！”；

• 二是震惊司法机关相关人员对民办教育法律概念的模糊，对相关事实关系的臆测以及此案中相关政府部门和领导对民办学校举办者的“逼捐”行为，结合近几年各地发生的相关案例，深感民办教育正在面临一场严重的司法危机，亟需就相关问题展开严肃的讨论，只有用历史的眼光看待民办教育发展中存在的问题，才能捍卫改革开放四十年来教育领域最重要的制度创新成果，为民办教育健康发展建立更加良好的政策环境。

2018年以来，民办教育的舆论环境和政策环境急剧恶化，对民办教育进行污名化成为时尚，其中两个最大的罪名是：民办教育过度逐利；民办教育破坏教育生态。这当然都不是事实，我在一系列文章特别是在“和杨东平先生商榷：如何客观评价民办教育？”一文中已经对此做了全面阐述。但在舆论的误导下，众口铄金，罪名似乎已经坐实，这可能是改革开放四十年来教育领域最大的冤案。

民办教育并非没有问题。他的第一个大问题是民办学校的正当权利没有得到依法保障。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020）》（以下简称《纲要》）中明确提出要“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”（《纲要》第四十三条第二款）但时至今日，对民办教育的各类歧视政策不但没有得到清理和纠正，在某些方面更是变本加厉，实在令人费解。

民办教育的第二个大问题是民办学校法人治理不健全，董事会（理事会或其他决策机构）没有发挥应有作用的现象相当普遍。根据我的观察和调研，财务管理方面的不规范行为又是其中的突出问题。在“张公利案”中，宿豫中学成立以来的十几年间，理事会、监事会基本没有开展正常活动，大事小情均由校长和董事长说了算，不符合民办教育促进法及其实施条例的相关规定，在民促法颁布十几年后仍然没有改进是非常不应该的，给民办学校健康发展带来巨大隐患，也给民办学校举办者带来巨大风险。

但是，我们是否因为民办教育存在上述问题就全面否定民办教育的发展成果和民办教育的伟大实践呢？这就涉及到怎样用历史的眼光看待民办教育的问题。

什么叫“用历史的眼光看待民办教育发展中存在的问题”？

2016年11月7日，全国人大常委会通过《民办教育促进法》修法决定。与原来的民促法相比，修订后的民促法最重要的变化是对民办教育中的非营利性民办学校的法律属性第一次做出了明确界定，并将其与营利性民办学校严格区分开来（《民办教育促进法》第十九条），使教育领域的非营利法人与其他领域的非营利法人的行为规范统一起来，更好地体现了国家法治建设中的“法制统一原则”（《宪法》第五条）。

根据新的《民办教育促进法》，义务教育阶段民办学校的举办者和其他非营利性民办学校的举办者，在学校运行期间不得分配办学结余，学校终止办学也不得要求财产权利（《民办教育促进法》第十九条、第五十九条；对于修法决定公布前设立的民办学校举办者的权益，在全国人大修法决定的“补充条款”中作了保留性规定），因此，2017年9月1日新法生效以后，上述非营利性民办学校举办者如果继续以“合理回报”方式分配学校办学结余就属于违法行为，特别是在《民办教育促进法实施条例》颁布并生效以后，按其第六十二条（三）的规定，2021年9月1日以后，“民办学校举办者及实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员有下列情形之一的，由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门依据职责分工责令限期改正，有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，1至5年内不得新成为民办学校举办者或实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员；情节特别严重、社会影响恶劣的，永久不得新成为民办学校举办者或实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是，我们不能因此说民办学校举办者在修法决定公布前依法取得“合理回报”属于违法行为，这个原则在法律上叫做“法律不溯及既往”（《立法法》第九十三条），也就是说，我们不能用今天的法律来规范昨天的行为，这是我们理解“历史的眼光”的第一层含义。

“历史的眼光”的第二层含义是不要“求全责备”。民办教育是改革开放的产物，如一切新生事物一样，在相当长一段时期内制度不健全和办学行为不规范是一种普遍现象，比如招生宣传夸大其词，财务管理制度缺失，法人治理名不符实等等，曾经都相当严重。但随着国家民办教育法治进程的持续推进，民办学校举办者法治意识的增强，法人治理结构的不断完善，学校管理制度和管理水平的提高，教学条件的不断改善，民办学校的面貌已经发生了深刻变化。2003年（民促法发布）以来，学校数量持续增长，办学质量持续提高，到2020年底，各级各类民办学校数约19万所，占全国学校总数的三分之一左右，民办学校在校生数约5600万，占全国学生总数的五分之一左右，民办教育已经成为国家教育事业的重要组成部分（《全国教育事业发展统计公报》http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html）。

设想如果各级政府在民办教育发展初期就对民办学校“求全责备”，民办教育还能取得像今天这样的巨大成就吗？

在上述案情中，张公利确实存在借款手续不齐全（借条未在监事会备案）且长期未归还借款的问题。但是，第一，此借款是为了偿还学校债务，并非用于私人消费；第二，虽然如此巨额借款仅由张元柱、张公利两人商量决定，手续有瑕疵，失之草率是一个显见的事实，但今天认定的违法违规行为，在当时发生时却是符合学校章程的规定，而这个章程是由教育局核准的。因此，当检方质证张公利借条未经监事会备案，因而并不满足章程的全部要求，属于违规（违法？）操作时，我内心一声长叹，这真是求全责备啊。

“求全责备”常表现为脱离事物发生发展的现实约束，以规范、严格的标准要求我们审视的人和事，虽然在抽象意义上这些要求也许无懈可击，但却是典型的教条主义。改革开放四十多年来，支撑中国社会高速发展最深厚的源泉，同时也是最显著的标志就是广大人民群众积极投身于各个领域的创新活动，去寻找新的发展机会和开辟新的市场空间。由于要冲破传统体制的束缚，也由于实践常常走在理论和制度建设的前面，各种变通和“违规”甚至“违法”的行为都相当普遍，不但企业和个人是如此，各级政府也莫不如此，要是“求全责备”的话，几乎所有的民营企业家和大部分官员都将被定罪，这个结果显然是非常荒唐的，也是这个社会所无法接受的。

事实上，各级政府的违法违规行为一点都不比民间少。且不说在各地的“强拆”中广泛发生的暴力冲突，权利侵犯，司法腐败，截留访民，等等广为社会诟病的政府违法行为，就是在教育领域，政府违法行政也相当普遍。比如，在《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发【2015】67号）发布以前，实施义务教育的民办学校普遍没有被纳入公共财政保障范畴，基本没有得到公共财政资助；在（国发【2015】67号）发布以后，也只得到生均公用经费资助，额度只有公办学校生均经费的二十分之一到五十分之一（这个判断可以从2006年以后教育部、国家统计局、财政部发布的《全国教育经费执行情况统计公告》检验http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_jfzxgg/），完全违背了《义务教育法》第四十二条的明确规定；去年在全国实施的民办义务教育学校“属地招生”政策，违背了《民办教育促进法实施条例》第二十七条的规定；今年各地控制义务教育阶段民办学校在校生比例的政策，也明显违背了《宪法》、《教育法》、《民办教育促进法》、《义务教育法》、《行政许可法》等多部法律法规的规定。如果“求全责备”，全国各级教育行政部门相关官员是否都要被定罪呢？

前段时间，引起全国广泛关注的河南省郸城县限制民办学校招生事件，属于违法行政无疑。可笑的是，当地政府强制停止101所民办学校招生的理由之一竟然是“办学条件不达标”，而正是这些所谓“办学条件不达标”的民办学校却将公办学校的学生都吸引走了，究竟是这些选择民办学校的家长们缺乏基本的判断力，还是意味着公办学校办学条件更不达标呢？我为此专门上教育部网站去查阅了河南省2013~2020年间“教学点”的情况，“教学点”作为“办学条件不达标”的典型代表，是否也要被限制招生呢？

资料来源：教育部《教育统计数据》（http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/2020/）

“历史的眼光”的第三层含义是辨认和尊重“历史的正当性”。在中华人民共和国建国70余年的历史中，有两类社会现象值得特别关注：一类是代表了社会发展方向的社会变革或制度创新，在他们出现时，由于在思想观念、商业模式、技术路线等等方面都与传统思维格格不入，如安徽阜阳小岗村的农村土地联产承包责任制，浙江温州、台州的股份制企业，阿里巴巴的网购，等等，当然，最重要的变革就是中国社会从计划经济向市场经济的转轨，无一不曾经受到广泛的质疑甚至严厉的打压。值得庆幸的是，尽管这些新生事物在发展初期存在这样、那样的问题，但幸亏当时的决策者并没有因此扼杀这些新生事物，而是给了他们成长、完善的空间，中国社会才能取得今天这样的发展成就，这些变革代表的新的生产力和社会发展的正确方向是我们国家能够持续进步的重要源泉，由此体现的社会进步作用就是“历史的正当性”；另一类事物虽然曾经顶着各种光环登台，比如“大跃进”、“反右”、“文革”，等等，最终都以社会灾难收场，说明他们没有“历史的正当性”。显然，政府如果能够准确判断一种新生事物是否具有“历史的正当性”，就会少犯很多错误，社会也避免许多需要付出惨痛代价的瞎折腾。

辨认一个事物是否具有“历史的正当性”虽然是一个在世界范围内都没有解决的实践难题，但也形成了一些具有基本共识的普遍原则：除非紧急状态，如疫情、战争、自然灾害等，一切限制人民自由的公共政策都不具有“历史的正当性。在这个意义上，民办教育所具有的“历史的正当性”是毋容置疑的。历史的经验表明，政府对待一切具有“历史的正当性”的新生事物或社会变革，正确与合理的做法应该是扶持与规范并重，但必须明确的是，规范只是手段，发展才是目的，而不应该以规范之名行限制和打压之实。

请不要继续伤害民办教育——致各级政府的公开信

行文至此，心情已经十分沉重。此文虽因“张公利案”有感而发，实则表达了我对当前民办教育生存环境的深深忧虑。学前教育阶段，民办学校在校生占比已经从2019年的56.21%被强制压减至2020年的49.37%；义务教育阶段，民办学校在校生占比被强制要求在短期内压减至5%；校外培训则在一夜之间遭遇灭顶之灾；高中和高等教育阶段的民办教育虽然目前还没有发布限制性政策，但谁也不知道什么时候，政府又会以什么理由限制乃至剥夺他们的生存权。以河南郸城县为例，我不知道当地政府在制定强制停止101所民办学校招生政策时是否想到了政府需要依法行政的政府行为底线，我猜测他们没有学习过（或者学习过也早已置之脑后）十八届四中全会公报——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，我非常想知道的是，在今年8月30日《中共中央 国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》及中央依法治国办负责同志答记者问》发布以后，他们是否及时组织学习并曾经有过一丝的反省。事实上，即便要压缩民办学校在校生比例，通过购买学位也可以实现同样的政策目标，是比强制停止招生合理得多的政策选择，而这也是《中共中央办公厅、国务院办公厅关于规范民办义务教育发展的意见（厅字【2021】15号）》中明确允许的可选方案。一个地方政府，需要对民办教育有多大的仇恨才会做出如此疯狂和不计后果的决策？！当然，我也注意到另一个现象，就是在本次限制打压民办教育中表现最为积极的往往是经济欠发达地区，这不符合我们的常识啊！因为相对于发达地区而言，经济欠发达地区的民办教育对于缓解当地财政压力具有不可忽视的作用，难道这是他们想借此引起上级领导关注的政绩策略吗？或者想做一件惊天动地的坏事而名扬天下？毕竟现在通过做坏事出名也已经很难了。

毋庸讳言，在建国以后七十余年的历史中，政府曾经做出过很多错误的决策，给国家和人民的事业造成了巨大的伤害和难以弥补的损失，虽然这些错误最终都得到纠正，但何时才能纠正则难以预测，比如纠正“大跃进”的错误用了三年，纠正“文革”的错误用了十年，而纠正“反右”的错误则用了二十年！这次的错误也必定会得到纠正，但什么时候纠正目前谁也无法断言。

该说的和不该说的都已经说了，希望借此机会给社会和各级政府传递一种“大合唱”之外的声音：民办教育是国家教育事业的重要组成部分，发展民办教育利国利民，是一种有效的社会协作机制，对“共同富裕”的积极作用是传统捐赠模式的十倍以上；民办教育能够更好体现教育发展的初心——自由与人的解放，应该大力发展，不断完善；如果担心公办教育缺乏竞争力让政府情何以堪，唯一正确的选择就是保障和扩大公办学校的办学自主权，但不需要以伤害民办教育为代价，更不应该以破坏法治为代价去标榜“政治正确。因为真正的“人民中心”只有一个标准，那就是保障和扩张人民的自由而不是损害和缩小人民的自由，这也是判断一个事物是否具有“历史的正当性”的终极标准。

请不要继续伤害民办教育！ 

再次邀约全国各级政府教育行政部门对当前的民办教育政策开展公开政策辩论，以免一错再错，悔之晚矣。

作者 | 吴华，系浙江大学退休教师

声明 | 本文观点仅代表作者自己，与浙江大学无关。所有数据均来源于教育部历年公开发布的全国教育事业发展统计公报和教育经费执行情况统计公告，欢迎验证。