《学前教育法》生效后，对我国民办学前教育的深度影响

2023年6月2日，国务院总理李强主持召开了国务院常务会议，审议并原则通过《中华人民共和国学前教育法（草案）》（以下简称《学前教育法草案》），随后决定将草案提请全国人大常委会审议。自此，时隔近三年之后，学前教育立法工作终于有了较大的进展。《学前教育法》颁布后，对民办学前教育将会产生哪些影响呢？笔者以教育部2020年9月7日发布的《学前教育法（草案）》征求意见稿为蓝本，做了以下思考与探索，以供广大的学前教育界人士参考。

2016年以来，随着民办学校分类管理改革的深入推进，学前教育法制建设似乎也进入到一个高峰期，针对学前教育发展过程中存在的问题，党中央、国务院和相关部委从规范、治理和支持的角度考虑，频频发文。主要文件有：教育部、发展改革委员会、财政部、人力资源和社会保障部四部门联合发布的《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，国务院办公厅发布的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》和《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，教育部印发的《新时代幼儿园教师职业行为十项准则》、《幼儿园教师违反职业道德行为处理办法》和《县域学前教育普及普惠督导评估办法》等；尤为重要的学前教育政策是中共中央、国务院在2018年11月7日颁布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》。

办好学前教育，使“幼有所育”既是党和国家在教育上的重大部署，也是事关千家万户和社会稳定的民生工程。在当前背景下，推进学前教育立法工作，通过立法来加大党和国家对学前教育的支持和规范力度，促进学前教育健康持续发展，有着极其重要的现实意义。在2018年9月7日公布的十三届全国人大常委会立法规划中，《学前教育法》被纳入全国人大常委会立法规划的一类立法项目，拟在十三届全国人大常委会任期内提请审议。2020年9月7日，教育部在其官网上发布了《中华人民共和国学前教育法（草案）》（征求意见稿）（以下简称《学前教育法（草案）》），向全国首次公开征求意见。

第一，首次提出我国学前教育的发展原则应以“政府举办为主”。

《学前教育法（草案）》第六条提出：“发展学前教育应当坚持政府主导,以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。”

这意味着，未来学前教育的发展模式则以政府举办的“公办园”为主体，强调了“公办园”在学前教育中的主导和主体地位。这与前期学前教育政策《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020》、《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中所提到的学前教育发展应以“政府主导、公民办并举”的原则相比，有着重大调整。

《学前教育法（草案）》第十八条提出：“政府及其有关部门举办，或者军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织等利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园为公办幼儿园。”“前款规定以外的幼儿园为民办幼儿园。”

根据新修订的《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》的规定，民办幼儿园是指“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的幼儿园。”反之则可推公办幼儿园应该为“国家机构利用财政性经费举办的幼儿园。”在这两个概念中，是否由国家机构举办，是否利用财政性经费举办是区别公、民办幼儿园的关键特征。

• 一是如何解决《学前教育法》与《民办教育促进法》规定之间的冲突。是否按照与一般法与专门法的逻辑处理，以《学前教育法》为准、

• 二是要明确“举办”的内涵，是独立举办，还是可以合作举办？如果是合作举办，能否与民营企业和个人合作举办，公办部分是否有出资比例要求？

在2018年颁发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中，提出“ 社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园”，“民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。”明确了民办幼儿园无论是非营利性幼儿园还是营利性幼儿园一律不准上市。

但在2021年5月14日国务院颁布的新修订的《民办教育促进法实施条例》中，第十二条规定：“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。”可以视为非营利性民办幼儿园上市的限制令，但对于营利性民办幼儿园能否上市或成为上市企业的资产，并没有禁止性规定。

《学前教育法（草案）》第二十七条规定：社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。幼儿园不得直接或者间接作为企业资产上市。上市公司及其控股股东不得通过资本市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。

《学前教育法》如果生效，相当于在法律层面强化了民办幼儿园，无论是非营利性幼儿园还是营利性幼儿园一律严禁上市，也不准通过其他方式成为上市企业的资产。对于非营利性民办幼儿园上市严禁上市尚可理解，而对于营利性民办幼儿园的上市进行限制，可能其《公司法》或其他相关法律法规存在着一定的冲突，也不符合商业规则。

《学前教育法》草案第二十条规定：新建居住社区（居住小区）、老城及棚户区改造、易地扶贫搬迁等应当按照国家和地方的相关标准配套建设幼儿园。建设开发单位应当保证配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用，并作为公共服务设施，产权移交地方人民政府，用于举办为公办幼儿园。

在《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中，关于小区配套的幼儿园的规定是：“老城（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设，确保配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。”

对比“草案”与“若干意见”的规定，不难发现，小区配套幼儿园过去可以办成公办园也可以委托办成普惠性民办园，《学前教育法》生效后，小区配套幼儿园只能用于举办公办园，再也不能办成民办园了。对于这一变化，新设立的幼儿园很容易执行，但对于已办成普惠性民办园的小区配套幼儿园，租赁到期后，是继续办成普惠性民办园还是由政府回收后办成公办园？则存在着较大的不确定性，犹如一把达摩利斯剑悬在了小区普惠性民办园的上空。

在以往的国家及各省、自治区、直辖市人民政府颁发的学前教育政府和民办学校分类管理政策中，民办幼儿园的收费政策分为三种情况：非营利性普惠性幼儿园参照同类公办幼儿园收费标准制定收费标准，进行最高限价；非营利性非普惠性幼儿园根据办学成本、地方经济水平和群众接受程进行自主定价，然后进行备案，营利性幼儿园根据市场需求，由幼儿园自主定价，公示后生效执行。

《学前教育法（草案）》第五十六条规定：省、自治区、直辖市人民政府制定幼儿园收费管理办法，根据办园成本、经济发展水平和群众承受能力等因素，合理确定公办幼儿园收费标准、普惠性民办幼儿园最高收费标准和其他非营利性民办幼儿园的收费政府指导价，并建立定期动态调整机制。营利性民办幼儿园收费标准由幼儿园根据核算的生均成本合理确定。省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际制定具体办法，对举办者获得收益的合理范围作出规定。县级以上地方人民政府及相关部门依法对营利性民办幼儿园实行价格指导和成本审核，加强对公办幼儿园和非营利性幼儿园收费的监管，遏制超成本过高收费。

从上述规定中可知，《学前教育法》一旦生效，民办幼儿园的收费管理都将进一步加强，无论是营利性幼儿园还是非营利性幼儿园都要接受地方政府及相关部门的价格指导和成本审核，原来已放出去的收费自主权，在新形势下将逐步回收。

在2018年颁布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中，提出“公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%。”

四年时间过去了，公办幼儿园与民办幼儿园总体占比发生了什么样的变化呢？请见下图：

从2019年至2022年的数据可以看出，从幼儿园数量占比和幼儿园在园生占比来看，民办幼儿园的数量及在园生占比都在逐年下降，公办幼儿园的数量及在园生占比在逐年上升，其中公办园在园生的占比自2020年起已超过50%，已实现“若干意见”中所提出的公办园在园生占比达到50%的目标。

尽管如此，在《学前教育法（草案）》中，进一步强化了公办园的主导和主体地位，强调了小区配套幼儿园只能举办成公办幼儿园，强调了除财政经费外，利用国有资产、集团资产举办的幼儿园也纳入公办园的范围，在这三重“大山”围剿下，民办幼儿园的生存和发展的空间越来越狭窄，笔者大胆预测一下，不足十年，民办幼儿园在园生比例将会降至30%以下。         

在2018年颁发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，提到：“到2020年，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。“在2021年3月12日发布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出”完善普惠性学前教育。“党的”二十大“报告中提出”强化学前教育普惠性发展“。根据教育部公布的《2022年全国教育事业基本情况》可知，在全国28.92万所的幼儿园中，普惠性幼儿园（包含公办园和民办普惠性幼儿园）达到了24.57万所，占全国幼儿园的比例为84.96%。普惠性幼儿园在园幼儿4144.05万人，占全国在园幼儿的比例为89.55%。其中，普惠性民办幼儿园11.7万所，占民办幼儿园总体的比例为72.9%，普惠性民办幼儿园的在园生已达到1643.28万人，占民办幼儿园在园生比例达到77.27%。总体看来，无论是从普惠性民办幼儿园的数量还是在园幼儿占比，均已超过了七成，因此可以下结论说：普惠性民办幼儿园已成为民办幼儿园的主体，普惠性将成为民办学前教育的主流方向。

在《学前教育法（草案）》中，关于“普惠性“的表述占了比较大的篇幅，全案有22处提到”普惠“一词，属于频率较高的词汇之一。这也意味着从法律层面进一步强调了”普惠性“仍将是我国学前教育发展的主方向。

在《学前教育法（草案）》中，对普惠性民办幼儿园也进行了概念界定，《学前教育（草案）》第十八条规定：“接受政府支持、执行收费政府指导价的非营利性民办幼儿园为普惠性民办幼儿园。“，表明了普惠性民办幼儿园只能是非营利性民办幼儿园。

营利性民办幼儿园能否提供普惠性学前教育呢？此前，在理论界和实践层面对此事争议较大，《学前教育（草案）》对此也有明确的说法：“公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为普惠性幼儿园，应当提供普惠性学前教育服务。政府可以向民办幼儿园购买普惠性学前教育服务。“此规定除了强调公办幼儿园和普惠性民办幼儿园必须提供普惠性学前教育外，政府还可以向其他类型的民办幼儿园购买普惠性学前教育服务，笔者认为这里的”民办幼儿园“没有强调为”非营利性非普惠性民办幼儿园“，营利性民办幼儿园也应该在此范围之中。新修订的《民办教育促进法实施条例》第五十八条规定：县级人民政府根据本行政区域实施学前教育、义务教育或者其他公共教育服务的需要，可以与民办学校签订协议，以购买服务等方式，委托其承担相应教育任务。委托民办学校承担普惠性学前教育、义务教育或者其他公共教育任务的，应当根据当地相关教育阶段的委托协议，拨付相应的教育经费。也表明了同样的道理吧，即营利性民办幼儿园同样可以承担普惠性学前教育服务。这一说法突破了营利性民办幼儿园不能承担普惠性学前教育服务的认识局限，对于部分地区提高普惠性学前教育覆盖率有着极大的帮助。

在《学前教育法（草案）》第十九条中，强调了教育行政部门的规划权利，提出“县级以上地方人民政府应当根据人口变化和城镇化发展趋势，以县级行政区划为单位制定幼儿园布局规划，将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划。”在这种权利下，民办幼儿园的举办者还有自主选择幼儿园类型的权利吗？按照现行法律法规规定，举办者只要符合办园的要求，可以自由申请举办民办幼儿园，并可以自由选择举办民办幼儿园的类型。但现实情况是，在政府追求“公办园幼儿占比50%，普惠园幼儿占比80%”的目标下，举办者能否举办幼儿园、选择举办什么类型幼儿园的权利已被教育行政部门“规划”掉了。很多时候，教育行政部门的规划只是简单地看一个“比例数字”，并无实际内容和科学依据，一旦发生法律纠纷，这种“规划”未必能得到法律上的支持。

《学前教育法（草案）》第四十八条规定：“民办幼儿园应当参照当地公办幼儿园同类教师工资收入水平合理确定教师薪酬标准，依法保障教师工资待遇，依法缴纳社会保险。”草案的立足点是为了保障民办幼儿园教师的合法权益，稳定教师队伍，保障幼儿园健康发展，这一点规定本无可厚非。然而，现实问题是公办幼儿园的教师的工资完全来自于地方财政，与所在幼儿园的生源多少、收费高低并没有直接关系，所以公办幼儿园可以不计成本地为教师涨工资、发福利。在农村，经常可以看到教师比学生多、几个教师围着一个学生的学校。民办幼儿园活在市场中，其收入受生源、收费、场地影响较大。在一些中大城市，确实存在着收费奇高的高端幼儿园，他们教师的工资通常远超过同地区其他公办幼儿园教师的薪酬标准。但也存在着许多普惠性的民办幼儿园，在生源不足、收费受限、场地成本渐高的情况下，很难陪跑公办幼儿园的教师薪酬水平。如果把这一条作为对民办幼儿园的一个硬性要求，显然存在着“领导请客，群众买单”的问题。

此外，禁止民办幼儿园上市、加盟连锁、受托经营，限制自主收费等规定，固然考虑到规范、安全等因素，但完全无视民办幼儿园的市场属性，按照公办幼儿园的管理方式进行监管，难免有“因噎废食”之感。民办幼儿园灵活的机制难以发挥，何谈在新的环境中生存和发展？

如何认识当前我国学前教育领域的主要矛盾，如何确定民办学前教育在学前教育领域中的地位和价值，这是发展民办学前教育迫切需要解决的根本性问题。

笔者认为，由于我国地域辽阔，社会、经济、文化、教育等发展差异较大，也存在着较强的不均衡性，在学前教育领域，在农村以及偏远不发达的地区存在“上园难”“上园贵”的问题，在城市以及经济发达地区，更大问题的是“上好园难”，优质学前教育资源不足的问题。

习主席在党的“十九”报告中提出：”我国社会的主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”社会的主要矛盾反映到学前教育领域，也就是新时期学前教育的主要矛盾是“人民日益增长的‘上好园’的需求与优质学前教育资源供给不足，区域、园所发展不平衡之间的矛盾。”

民办幼儿园的价值固然有增加学前教育资源供给，弥补学前教育资源不足的一面，但要想在市场上生存，有着较强的生命力和竞争力，更重要的是能满足家长多样化的需求，为家长提供选择性，能为家长提供优质的、差异化、个性化的学前教育服务。

目前，我国普惠性学前教育履盖率已从原来不足80%提高到89.55%，幼儿园入园率已达到89.7%，民办幼儿园普惠性学前教育履盖率已达到77.27%，基本上已解决了“有园上”的问题。《学前教育法》生效后，如果仍“一刀切”地发展普惠性学前教育，笔者认为必然会造成大量的民办幼儿园处于低端化同质化的发展水平，最后必然也难以为继，要么转为公办幼儿园，要么消亡。这既不能满足人民群众对优质学前教育服务的需求，也必然造成大量的教育资源和社会资源的浪费。

从在全国工商系统查询的信息来看，到2023年4月全国已登记为营利性的民办幼儿园为13357所，占全部民办幼儿园的比例为8.32%。在未来，营利性民办幼儿园虽然比例不高，但正因为办学自主权相对较大，办学经费相对宽裕，从而可以有更多的文章好做，譬如引进优秀师资和丰富的特色课程，提供更好的生活服务，从而吸引更优质的家长，最终形成良性循环。营利性民办幼儿园将因为优质的教育和服务成为学前教育领域中优质教育资源受到家长的热捧。同时也因为优质教育资源的稀缺性使之成为社会资本追投的热点。

未来民办学前教育的另一个高点是与政府合作，举办混合制幼儿园。这种幼儿园严格意义上而言不一定算是民办幼儿园，可能会因为合作的比例不同成为公办幼儿园，也可能是公办园按照民办机制运营，也可能是国有全资或控股（出资比例超过50%），由民营教育公司托管，也可能反过来民办幼儿园由公办幼儿园来运营管理的形式，等等。这类幼儿园犹如现在民办中小学领域中的“国有民办学校”，即享有公办的资源优势又享有民办的机制优势，未来必将是学前教育领域中不可忽视的一支力量。

另外，随着学前教育领域办学的限制，为公民办幼儿园及学生提供各类服务的机构也可能面临更多新机会。如家长可能会不满意孩子在公办园和普惠性民办园中所受的教育服务，因而会花更的时间和精力送孩子上各种特长班和特色课程。当然，这种培训千万不要触及《学前教育（草案）》中提到的半日或全日制培训以及文化课之类的培训。除教育类的服务外，还有各类游戏玩具、学习用品和生活用品等等，随着多孩政策放开，未来市场不何估量。